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《山东省学校安全条例》说明
2019-03-06 08:54   审核人:
一、立法的必要性
学校安全是教育事业发展、学生成长成才的基础和保障,关系到千家万户的安宁幸福与社会和谐稳定。在刚刚结束的全国教育大会上,习近平总书记强调,各级党委和政府要为学校办学安全托底,解决学校后顾之忧,维护老师和学校应有的尊严,保护学生生命安全。省委省政府历来高度重视学校安全工作,省政府于2010年印发了《山东省中小学幼儿园安全管理暂行办法》和《山东省高等学校安全管理暂行办法》,于2016年颁布实施了《山东省校车安全管理办法》,为我省学校安全工作提供了基本的制度保障,有效避免了校园重特大安全事故的发生,维护了各级各类学校的持续安全和稳定。
但是,随着我省工业化、城镇化进程加速推进,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,给学校安全工作提出了一系列新挑战新要求,学校安全工作面临的形势、任务、问题更加严峻、紧迫、突出,主要表现在:一是政府、部门、学校及学生、家庭的责任、义务界限不清晰,部分领域、部分事项责任不明确,监管不严格、落实不到位,没有形成有效的安全保障合力;二是学校安全基础能力比较薄弱,人防、物防、技防等基本安全配备和保障不足,不少中小学、幼儿园未按规定配齐专职保安员,安全管理制度没有真正落到实处;三是学校主体责任意识不强,学校安全管理措施和安全教育不到位,校园欺凌、暴力事件时有发生;四是一些地方和学校对学校安全工作的新情况、新问题认识不足,应对不及时,处置不果断,引发家校纠纷,甚至出现“校闹”现象;五是学校安全风险预防、管控和矛盾纠纷化解工作机制不健全、不协调,重检查、轻整改,结果运用有待加强,安全防范和事故处置能力亟待提高。目前,国家层面尚未出台学校安全方面的专项立法,我省现有的有关学校安全的规章制度也尚未形成体系,法律效力不高,约束性不强。因此,为了提高我省学校安全工作的法治化水平,有效规范和保障学校安全工作,保护学生、教职工和学校的合法权益,迫切需要在总结我省已有政策措施,并借鉴外省立法实践的基础上,通过地方立法为我省学校安全工作提供有力的制度保障。
二、《条例(草案)》的起草过程
省委书记、省人大常委会主任刘家义同志高度重视学校安全工作,在今年初省十三届人大常委会主任会议第一次会议上提出进行学校安全立法。省人大常委会、省政府将《条例》列为2018年地方性法规一类项目后,省人大常委会分管领导同志随即率队赴外省进行立法调研。3月底,经过调研论证,我厅形成《条例(草案)》初稿。4月至7月,两次征求全省教育系统、有关部门、部分人大代表、政协委员意见,4次召开省直有关部门、市县教育行政部门、高校负责同志座谈会,当面听取意见建议。省人大常委会法工委、省法制办提前介入起草工作,会同我厅对《条例(草案)》初稿进行多次修改论证。7月下旬,省法制办通过山东省政府法制网向社会各界公开征求意见,并征求了17个设区的市政府和11个基层立法联系点的意见。8月中旬,省法制办会同我厅到枣庄、曲阜开展立法调研,听取了当地有关部门、乡镇、街道、中小学、幼儿园的意见建议,并实地考察了部分学校的安全工作情况。同时,省人大教科文卫委员会会同我厅先后到淄博、聊城、烟台、威海4市进行立法实地调研,召开了市县人大、政协、有关部门、乡镇、街道办事处、部分学校负责同志参加的座谈会,实地调研了部分中小学幼儿园和高校安全工作情况。根据调研意见,省法制办会同我厅对《条例(草案)》征求意见稿进一步修改,形成《条例(草案)》会签稿,由我厅送省编办等部门和单位会签。8月底,我厅根据会签意见修改形成《条例(草案)》送审稿,报送省法制办审查。省法制办依法进行了认真审查,在综合考虑各方面意见基础上,形成《条例(草案)》并报省政府。9月7日,省政府第17次常务会议讨论通过了《条例(草案)》。
三、需要说明的几个问题
《条例(草案)》共六章六十条,主要包括以下内容:
(一)关于将十九大精神融入立法内容。党的十九大报告强调,“要全面贯彻党的教育方针,落实立德树人根本任务,发展素质教育,推进教育公平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”“树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想。”为此,《条例(草案)》将“为培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人创造安全环境”写入立法目的(第一条),并将“以人为本、预防为主”作为学校安全工作应当坚持的方针(第三条),以体现立法的正确政治导向,切实发挥立法的引领、规范和保障作用。
(二)关于政府和部门、学校、学生及其家长、社会在学校安全工作中的职责和义务。学校安全工作涉及政府、部门、学校、学生、家长、教职工和社会等不同主体,关系人身安全、设施设备安全、交通安全、食品安全、消防安全等各个方面,因此,必须明确不同主体的职责与义务,才能推动形成完善的学校安全保障与风险防范制度体系。《条例(草案)》主要从以下几方面作出规定:一是将“政府负责、社会协同、属地管理、综合治理的原则”作为基本原则(第三条),并规定保障学校安全是不同主体的共同责任,全社会都应当支持学校安全工作,依法维护学校安全。(第四条);二是规定了县级以上人民政府在学校安全工作中建立有关工作机制、经费保障、表彰奖励、制定学校安全应急预案、教育督导、学校选址规划、专职保安员配备、重特大事故处置等方面的职责(第五、九至十三、四十四条);三是明确了教育、人力资源社会保障、公安、住建、卫生、质监、安监、食药监等有关部门及乡镇政府、街道办事处在学校安全工作中的相关职责(第五、六、十四至十六、四十四、四十五、四十九、五十一条);四是规定了学校建立安全工作机制、制定和启动安全事故处置预案、组织应急演练、处理安全事故等方面的职责(第十七、四十四、四十六至四十八条),并专章规定了学校在安全教育与管理方面的具体职责(第三章);五是规定了学生及其家长在遵守规章制度、服从安全教育与管理、不得扰乱学校教育教学秩序等方面的义务(第十九、二十、五十条)。同时,《条例(草案)》还对村委会、居委会,共青团、妇联、残联等团体,在学校及周边施工作业、为学校提供产品或服务的单位或个人,以及社会力量保障学校安全方面的有关要求也作出规定,以充分体现“社会协同”的原则(第五、七、十八、二十二条)。
(三)关于学校安全教育与管理。学校直接面对学生,具体实施学校安全管理工作,是校园安全工作的主体。为此,《条例(草案)》具体规定了学校在安全教育与管理方面的各项职责,主要包括以下方面:一是明确规定学校应当履行校园安全工作主体责任,建立安全工作制度,校园安全实行校长负责制(第八条);二是细化了学校对学生、学生家长、教职工进行安全教育培训的内容和方式(第二十三条);三是规定学校应当确定专门的安全管理机构和人员,配备必要的安全防护器材,落实安全管理责任(第二十四条);四是针对未成年学生、幼儿的特点,规定了中小学、幼儿园实行封闭式管理、幼儿保育全过程监控、上下学时段维护校门口秩序、易拥挤场所时段专人疏导、对低年级学生和幼儿实行交接制度等内容(第二十六、三十、三十八、三十九条);五是规定了学校对校内建筑物、构筑物、悬挂物、校门口、特种设备、宿舍、教学实验室、道路、车辆等设施、设备、场所、区域的安全管理(第二十五、二十七、二十八、三十一至三十五条);六是对当前社会关注度较高的学校消防安全、网络安全、食品安全、卫生安全、集体活动安全、实习安全等方面的内容作出具体规定(第二十九、三十四、三十六、三十七、四十一、四十三条)。此外,《条例(草案)》还规定了学校制定学生日常行为规范、建立考勤制度以及关注特异体质、特定疾病或者其他生理心理异常状况学生等方面的内容,以充分体现学校在安全工作中的人性关怀。
(四)关于应急处置与事故处理。做好学校安全应急处置与事故处理,依法妥善处理矛盾纠纷,有助于维护良好的学校教育教学秩序和社会秩序。为此,《条例(草案)》主要从以下几个方面作出规定:一是明确了学校安全事故发生后的应急处置预案启动、报告等程序(第四十四条);二是对可能影响学校安全的突发事件,由负责突发事件应急管理的部门通知学校并指导做好防范、避险措施(第四十五条);三是针对一些学校安全事件中信息不实或人为夸大造成社会不良影响的现象,规定了政府及有关部门澄清虚假或者不完整信息的责任(第四十九条);四是针对实践中多发的家校纠纷甚至“校闹”现象,对学生家长及其他人员、学生在学校安全事故处置和调查处理过程中的一些行为作出禁止性规定,并规定了相应的法律责任(第五十、五十八条);五是规定相关部门设立学校安全事故人民调解委员会,乡镇、街道建立学校安全事故调解机制,引导各方当事人通过法律途径解决纠纷(第五十一条)。
(五)关于学生欺凌、暴力和校园性侵犯事件的防范和处置。近年来发生的学生欺凌、暴力和校园性侵犯事件,引起各界广泛关注,产生了不良的社会影响。对此,《条例(草案)》规定了以下防范和处置措施:一是在学校安全教育中增加防范欺凌、暴力等专题教育内容(第二十三条);二是学校应当加强学生日常行为管理,采取有效措施防范和制止欺凌、暴力行为(第三十八条);三是学校发现欺凌、暴力行为或者校园性侵犯事件,应当采取措施保护受伤害学生,按照规定调查处理,并向有关部门和公安机关报告、报案(第四十六、四十七条);四是学校和有关部门在处理欺凌和暴力、校园性侵犯事件时,应当考虑学生身心特点,保护受伤害学生隐私,并听取受伤害学生及其家长的意见诉求(第四十八条);五是对实施欺凌和暴力的学生,学校应当进行批评教育、纪律处分并记入学生综合素质评价,公安机关应当进行警示教育或予以训诫,并依法予以处罚(第五十七条)。


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